轉貼：日本鐵路改革的模式及其啟示

公汽聯營公司 · 發表于 2007-8-30 20:03

一、改革前日本鐵路發展情況及特點?
　　(一)日本國鐵占有大部分市場份額?
　　日本鐵路始建于1872年，隨后發展迅速，到1945年已有25600多公里鐵路覆蓋全國，其中20056公里由國家運營，5543公里由私人運營。改革前，日本鐵路分為國鐵、私鐵和城市公共交通鐵路。國鐵承擔城際干線運輸、城內運輸及貨物運輸；私鐵主要承擔城市內部及城郊運輸；城市公共交通主要是地鐵。原國鐵在全國鐵路中占營業里程的73%，客運周轉量的63%，貨運周轉量的99%，是日本交通運輸的核心。
　　(二)管理體制及組織結構?
　　日本國有鐵路于1949年作為公共企業組建，初創時由ZF掌握的原鐵路專項資產都劃給了國有鐵路。原國鐵基本上是由ZF管理的，它的董事長由國會任命，在征得運輸部長的同意后，董事長才可任命其他董事。日本國有鐵路的資源調配（預算和運營計劃）、收費和重大的人事安排等決策都要征得ZF和國會的同意。直到1984年，國鐵的費率還是全國統一的，提高票價要由運輸部長批準。當時日本國有鐵路作為一個公共企業，由于官員和雇員是公務員，因而遵循的是適用于公務員的特別法律條款，而不是公有公司必須遵循的民法和商業法。? 　　原日本國有鐵路規模比較大，在內部實行的是集中統一的管理和垂直金字塔式的組織結構。由于剛組建時國鐵在陸地運輸上占有壟斷地位，這種管理模式和組織結構在進行決策時還比較有效。但面對70、80年代日趨激烈的市場競爭，這種體制就逐漸暴露出應對市場變化慢的弊端。而且總公司在各地區的經營狀況不相同，又決定其管理就必須平衡各方利益，不能專注于衡量經營狀況的效益目標，加上缺乏一個強有力的把公司運營實績與利益補償相結合的激勵機制，原有全國大一統的管理模式被證明越來越不適應新的要求。?
　　(三)新干線在鐵路運輸中發揮重要的作用?
　　日本于1964年建成并運營世界上第一條高速鐵路——東海道新干線(東京至新大阪，全長515.4公里)。這條專門用于客運的電氣化、標準軌距的雙線鐵路，代表了當時世界第一流的鐵路高速技術水平。由于新干線的成功運營，1971年日本國會審議并通過了《全國鐵道新干線建設法》，決定在日本客運中推行新干線。經過近30年的成功運營，新干線已經在日本鐵路運輸中起著舉足輕重的作用，鐵路主干線的客運基本上都由新干線承運。?
　　(四)鐵路建設資金來源?
　　改革前，日本各種運輸方式投資不同于一般的民間項目投資，主要以ZF的財政投資為主，其中又以ZF的財政預算撥款和提供財政投資貸款兩種類型為主。財政預算撥款來自兩部分：一是國家一般稅收收入中用于交通運輸建設的部分；二是與交通運輸有關的特定稅種收入的部分。
　　日本高速鐵路的建設資金則主要來源于各種貸款、自有或自籌資金，在國家財政投資貸款、發行債券及其它資金融通方面也獲得ZF的大力支持。以東海道新干線為例，其工程建設費用約為3300億日元，建設資金的籌措采用完全自籌的方式，主要包括三個方面的資金：自有資金、來自大藏省的低息貸款，和由ZF擔保發行債券所籌資金，占30％多；鐵路自行發行的鐵路債券，占50％多；受日本ZF的擔保從世界銀行獲得的低息貸款288億日元，約占10％。?
　　(五)運營不景氣?
　　由于太多的ZF干預，不同的利益集團之間頻繁沖突造成管理責任不明確，以及不能從事多方位的商業活動，加上60年代其它運輸方式的興起，造成改革前的日本鐵路經營處于極大的困境中。從1970年至1987年，鐵路貨運噸公里下降2/3多，年收入從620億下降到僅200多億。盡管在客運方面，年收入基本保持持續增長態勢，但年增幅也很小。這種經營狀況造成在1970至1986年間運營收入大大低于運營成本。盡管總收入從103億美元增至310億美元，但年增長率僅為7.1%，落后于運營成本9.2%的年增長率，其結果是運營赤字的絕對水平從15億美元增至170億美元，到1987年鐵路總虧損達到220億美元。?
　　(六)勞動與資本生產率逐年下降?
　　改革前，日本鐵路貨運的勞動生產率下降明顯，而客運方面由于新干線的投入運營，情況稍好。日本鐵路年貨運生產率從最高時的135000噸公里/人下降到1984年的69000噸公里/人；客運方面稍景氣一些，1970年到1978年客運生產率搖擺不定，但此后隨著新干線的成功運營穩步增長。而改革前鐵路整體資產周轉率即年運營總收入與總資產的比率，則從1970年的32%下降到1986年的15%。?
　　(七)市場競爭能力弱?
　　由于管理體制及運行機制等方面的原因，造成原日本鐵路在市場上的運營不景氣和生產率下降，并最終導致參與市場競爭的能力薄弱。早在30年代初期，私有鐵路退出了貨運市場，國鐵在陸地貨物運輸中享有壟斷地位，并一直維持到50年代，但其后公路運輸能力的提高使其在與鐵路的競爭中逐漸處于上風，港口和碼頭等基礎設施的改善也為水運打開了大宗貨物運輸市場。面對眾多靈活性更強、市場反應更敏捷的競爭者，日本國鐵經營上的各種弊端逐漸顯現，市場競爭力日顯不足，在60、70年代逐漸失去大部分市場，如在貨運市場中的份額從1960年的30.8%下降到1975年的13%，到1980年跌至5%。盡管日本國鐵也曾想利用特有的全國大一統網絡優勢，盡力改進服務，諸如提高集散能力、提供更多適用的集裝箱和鐵路車輛來增強在貨運市場上的競爭力。但在原有體制下僅依靠單一的承運部門負責市場運作，難以提高市場應變能力和競爭力。?
　　二、改革的動因及目標?
　　80年代日本ZF開始對國鐵進行改革，除上述運營不景氣、生產率下降和市場競爭力薄弱的原因外，還有其它一些因素，主要原因體現在如下三個方面：?
　　(一)緣于70年代后半期的財政危機是根本原因?
　　1980年開始日本ZF處于嚴重的財政危機之中，鈴木善幸內閣決心盡快改善財政狀況，負債累累的國鐵公司自然成為改革的首要對象。?
　　由于經營無方，日本國鐵1964年開始虧損。其后，隨著經濟進入高速發展階段，國營鐵路公司的經營赤字也隨之高速增長。到70年代，經營更是每況愈下。在國家每年支付巨額補貼的情況下，80年代赤字仍超過1兆日元，1985年達到頂峰1.85兆日元,累計赤字超過10兆日元。盡管為消除赤字，反復提高運費，到1986年運價已比1980年上漲38%，但同期國鐵的長期債務仍高達37.1兆日元，達到全國總預算的4.9%和GDP的0.9%，大大超過了財政的承受能力。ZF認識到國鐵公司到了非改革不可的地步，否則難堪重負。改革的首要目標即是把鐵路從虧損大戶轉變為盈利企業。
　　(二)在本身經營管理不善及其它運輸方式的競爭沖擊下，改革勢在必行?
　　日本國鐵路公司在實行股份制改革之前擁有職工127萬人，是日本最大的企業集團。但由于缺乏經營自主權，調整鐵路運費、制定投資和經營決策等事項都要由ZF甚至國會批準，不僅影響到主業的運營效率，還嚴重束縛了向相關產業發展及進行多元化經營的積極性。60年代以來，日本的民航、汽車運輸猛增，使得鐵路面臨的競爭更加激烈，但國鐵長期形成的ZF管理體制和龐大組織的機構，使得其難以有效應對，優勢逐漸喪失，經營陷入困境。加上國鐵前幾次內部改組的失敗和國鐵各工會組織越來越頻繁的罷工，到1980年日本高層認識到只有徹底改革才能解決這一系統問題。因而，改革的第二個目標就是提高國鐵適應市場的能力和增強競爭力。?
　　(三)日本具有發展鐵路運輸的市場條件和技術基礎?
　　日本是個細長的島國，工商業發達的主要城市都在沿太平洋一側呈線狀展開，這種特有的地理形態非常適合發展鐵路運輸。同時，日本國鐵的技術基礎（包括新干線網絡在內）也屬于世界上最先進行列。?
　　盡管日本國鐵在60年代以來不斷出現巨大虧損，但第一條高速鐵路的問世，使一度被人們認為“夕陽產業”的鐵路運輸，重新煥發了生機。新干線不僅速度快，而且依靠其安全、穩定的優勢，在同汽車和飛機的競爭中逐漸勝出，取得良好的經營業績。正是因為看到了鐵路新的發展希望，日本ZF在20世紀70年代加大了對鐵路特別是新干線發展的關注，決定對原有的管理體制進行徹底改革，重新確立在運輸市場上的競爭地位。因此改組的第三個目標即是盤活國鐵的資產存量并提供先進的運輸技術和相應的高質量服務。?
　　三、日本鐵路改革的實踐
　　日本國鐵1987年正式實施的改革，是在成功進行方案設計和具體法律制定基礎上，分層次漸近推進的，其步驟大體可歸納如下：?
　　(一)改革的進程?
　　日本國鐵改革從醞釀到1993年首家JR股票公開上市，經歷了10年多的時間，其大致過程可歸納如下：?
　　1.成立最高改革領導機構。日本國鐵改革經過了較長時間的醞釀和準備，先是成立了“臨時行政調查會”，經廣泛討論后得出國鐵以原有的管理和經營方法無法實現根本性變革，必須實現民營化的結論。進而設置“國鐵再建監理委員會”，進行了為期兩年的論證，提出國鐵改革方案，在征得國會的批準后，正式實施改革。這兩個改革領導機構在日本國鐵的整個改革過程中發揮了非常重要的組織和協調作用。
　　2.改革方案設計。
　　日本國鐵改革采取的是“自上而下”的重組方法，對擁有和控制的鐵路資產進行重組。鐵路組織機構的設計首先在高層次的ZF決策機構中得到認可，再以立法或其他正式協議的形式向上呈送設計建議書。隨后，通過反復談判、設計和市場測試，使建議成為明確和可行的最終方案。其過程包括三個階段：政治協商階段；計劃階段；投入實施階段。這幾個階段是有邏輯順序的，但每個階段的獨立工作又有重疊。?
　　3.制定相應的法律法規。
　　為使國營鐵路的股份制改革順利進行，ZF和國會首先制定和通過了《日本國有鐵路改革法》及相關的7項法律。這些法律對改組的進程、改組的辦法、債務的清算、人員的處理等都作了明確規定，以確保改革穩步推進。?
　　4.根據上述方案設計和法律法規，有步驟地對國鐵公司進行股份制改造。總體是按照先改組，即國有鐵路被分為6個以專區劃分的鐵路客運公司和一個在全國市場享有特權的鐵路貨運公司，而后進行鐵路的私營化，即向公眾出售從國有鐵路分解出的幾個地區鐵路公司的股票來進行的。?
　　(二)ZF管理職能的轉變?
　　日本鐵路改革前，是國家出資的公共企業法人，所有事項都要經國會或ZF審議批準。改革后ZF對鐵路的管理發生了很大變化，原國鐵從事的鐵道業務全部交給JR集團，ZF基本上不干預。ZF只是參與重大事件的決策和管理。日本在國鐵改革法規定，代表國家對JR各公司實行管理的是運輸大臣，重大事情由運輸大臣負責。法律還同時規定在認可某些事項時，運輸大臣必須和大藏大臣協商。并對ZF管制等多項的內容作出了調整。
　　1.ZF管制方式的改變。日本原國鐵受《國有鐵道法》、《國有鐵道運費法》和《鐵道建設法》規范，年度預算由國會議決，對外投資、重要的施工建設、營業線路的取消等業務須上報，經運輸大臣認可或批準。當時的私營鐵路受《地方鐵道法》規范，包括頒發執照、安全檢查、運費及設施變更的上報批準等內容。國鐵改革時，頒布了《國有鐵道改革法》，廢除了原有法律，新成立的JR鐵路集團7家公司和其他鐵路企業一同受《鐵道事業法》制約，該法的內容與原《地方鐵道法》相似。?
　　改革后，JR集團的公司與日本一般企業一樣，確立了以利潤最大化為原則的市場主體地位，對外投資不再嚴格限定在與運輸業相關的領域，經營其它業務只需按規定獲得執照即可。由于鐵路建設和運營的安全問題對社會影響極大，國家也不是放手不管，而是通過簡化管理手續、制定技術標準和強化事后檢查等措施實施有效的監督和控制。?
　　2.投融資體制改革。國鐵時代根據《鐵路建設法》，新線由國鐵以及日本鐵道建設公團建設，完工后由國鐵運營。新線的建設資金由國家融資，或采取利息補貼，或投入補助金的方式，但大部分依靠貸款。改革后廢除了《鐵路建設法》，國家對新線建設不再干預，各鐵路公司根據自己的需要決策；國鐵時代的線路的改造由國家投入補助金，但基本也由國家貸款形成；對于JR集團實現高速化、與新干線直通運行、車輛現代化等提高競爭力方面的投資，以及地鐵、大城市近郊鐵路、地方中小民營鐵路的建設投資，運輸省和地方ZF都給予財政支持，提供同等的補助或無息貸款，以減輕各鐵路公司的經營負擔。?
　　3.鐵路運價的制定。日本國鐵運價的決定在改革后由原來的國會議決制變為運輸大臣認可制，只要運價滿足合理的成本加一定的利潤、不對特定的旅客和貨主給予歧視性待遇、不使消費者負擔困難、不與其他鐵路企業發生惡性競爭等條件即可獲得認可。后又實行運價上限認可制，由大臣認可運價的適當范圍，在其上限之內的價格調整只須事先提出申報。這種變化標志著對鐵路運價限制的進一步放寬，鐵路企業只要獲得了運價及新干線特快票價的上限價格的認可，對既有線路的特快票價、臥鋪、對號座席及各種票價的折扣優惠，僅提出申報即可，對站臺票價、退票費等均已無限制。?
　　(三)改組的主要內容?
　　日本國有鐵路的改組涉及到企業改組、資產運營、組織機構變動、冗員安置、債務處理和改組后公司營業方向的重新調整等問題。?
　　1.企業改組。創造市場導向的鐵路企業是日本國鐵改組的基礎，其改革的最終目的是實行民營化。首先是組建JR鐵路集團，按區域公司模式分為6家客運公司，并成立了1家全國統一運行、向客運公司租借線路的貨運公司，原國鐵的全部資產、業務、債務由這些新機構繼承。清算事業團作為特殊法人，持有7個運輸公司的全部股權。新干線保有機構繼承新干線的全部資產，先是將新干線租借給有新干線的JR本州3公司，即JR東日本、JR東海、JR西日本3家，而后將資產進行評估后按市值出售給各分公司。?
　　被分割后的JR各公司接著進行了次層次的企業調整，如JR東日本，到1993年7月為止有子公司、關連公司102個，主要從事從JR東日本分離出去的客運以外的業務或新開發的業務。7家運輸公司全部改組成股份公司，法律對國家的持股率和外國人持股無任何限制。其中JR東日本于1993年10月26日股票上市，清算團出售了其持有的249.7萬股，目前的持股率為37．6％，隨后又有其它幾個公司先后上市。
　　2.資產重組。在對鐵路產業進行資產重組過程中，應該考慮的基本問題是：可用的資產在哪些市場上能產生最大價值？以前的企業服務于這些市場時使用的資產狀況如何？為滿足將來目標顧客的需要，可用資產的結構如何？在這個處理過程中，有多種方式，而日本國鐵主要采用按核心資產和非核心資產劃分的辦法，即將一些在現有職責下對核心業務不是必需的剩余資產進行剝離，將管理重心集中到核心業務上。在重組過程的早期，原國鐵財產分配給各個JR公司后剩余的非核心資產就移交給了原國鐵清算事業團。清算事業團的任務是處置其擁有的資產，主要是過量不動產，并且用清算收益來償還債務，這些債務是核心業務承擔后的剩余部分。?
　　3.組織結構調整。日本國鐵改革后的所有權轉讓給了國鐵清算事業團，它持有7家運營公司的股份。各鐵路公司改組成股份公司，每家公司都有自己的管理機構。各鐵路內部的組織機構與原國鐵相似，但在各鐵路公司中，與鐵路運營有關的各部門統一在新的鐵路管理部（RA）領導下，以便于協調。改革后日本鐵路公司的地區性部門比原國鐵小。?
　　4.債務處理。原國鐵時期的巨額債務由本島的三個公司承擔了一部分，其余由國鐵清算事業團處理，主要是用出售鐵路周邊土地、各公司股份和新干線的收入償還。但由于日本國內泡沫經濟破滅引發的金融危機和利息變動等使償還計劃受阻，又于1998年制定了《國鐵清算事業團債務處理法》，并在當年10月解散了國鐵清算事業團，全部剩余債務移交給國家財政，實際上變成了國家的債務。?
　　日本國鐵改革過程中資產處置的值得一提的做法是剩余資產拍賣。日本改革的實踐表明，當資產的數量和價值較大時，拍賣似乎是資產轉換為流動資產并實現價值最大化比較適宜的辦法，直接和公開處置剩余資產的方法在實現資產的最大價值方面常常優于那些更復雜、更間接的方法。?
　　5.冗員安置。日本國鐵改革過程中對原有27.7萬名職工的安置，采取了較為妥善和周全的方法。先是號召職工志愿退職，有5.6萬名職工表示志愿退職另謀生路。實施股份制后的公司雇傭了20.1萬名職工，剩余的2.3萬名職工由清算事業團以臨時救急措施將他們安置下來，進行各種職業培訓，并負責再就業安置。3年后，幾乎所有的職工都得到了新的工作。?
　　6.重新確定經營方向。國鐵改組后，對經營方向作了較大調整，以獲取市場份額和利潤為主要目標。每家鐵路公司都確認了利潤目標，并建立獎懲機制來確保這些目標的實現。為此，各公司不僅提升鐵路運輸服務的質量，提供滿足顧客要求的多種運輸服務，還不斷挖掘沿線經營業務。如發起“車站再造”工程，采取多種措施吸引乘客在站內購物，使乘客在乘車之余享受到購物、觀光、娛樂和辦理銀行業務等全方位服務。?
　　(四)日本國鐵改革后一些仍未完全解決的問題?
　　日本鐵路改革要真正取得成功，還有許多工作需要花大力氣完成，其中最主要的有：
　　1.如何處理好鐵路運輸的公益性問題。盡管日本國鐵的改革取得了初步成效，但如果把日本國鐵的民營化看作產權明晰的成功樣板，則值得商榷。在其他發達國家，民營化是在放寬ZF管制的背景下出現的。放寬管制和民營化的宗旨是要引進競爭，提高企業的效益。但鐵路又是一個比較特殊的行業，在多數國家商業性和公益性兼而有之，這就有一個在改革過程中如何處理好鐵路運輸公益性的問題。?
　　1969年建立的鐵道建設公團負責鐵路的建設，100%由ZF出資（含公債）。鐵路竣工后，免費“租”給國鐵進行商業運營，國鐵只負擔機車車輛和經營費用。即使這樣，到1987年實施民營化時，國鐵仍然欠了大量債務，這一方面有經營不善的問題，也有很大一部分來源于所承擔的公益性運輸。此外新干線的進一步發展和建設更先進的覆蓋全日本鐵路的高速通信網絡所需要的資金也是驚人的，這些公共性基礎設施的投資很難由JR獨自承擔。因此，鐵路的公益性建設和運營問題仍是日本鐵路改革懸而未決的大問題。?
　　2.完全清償日本國鐵的債務非常困難。1987年組建各鐵路公司時，JNR清算事業團最初承擔、隨后又重新分配的JNR及其附屬機構的長期債務為3370億美元。這些債務包括：①JNR的債務2270億美元；②日本鐵路建設公團（JRCPC）的資本費用410億美元；③其他債務170億美元，包括3個島嶼JR的管理穩定基金有及本州——四國橋梁機構的債務；④未來的費用（520億美元），包括未備基金負債460億美元，以及多余雇員分流基金。?
　　這些債務中，JR只承擔了420億美元，新干線股份公司承擔的長期債務等于其資產的帳面價值（520億美元），JRCPC承擔了110億美元的債務。剩余的2320億美元長期債務由清算事業團承擔。其中260美元計劃在2016財政年度之前償付，資金來源于3個JR租用新干線設備的租金。清算事業團要通過清算剩余資產償還剩下的2060億美元。?
　　而對于國鐵清算事業團剩余資產的價值，一般做這樣的估算：根據1993年8月東日本鐵路公司的股票市價，本州三個鐵路公司的股份總值290億美元。如果不考慮交易成本與機會成本，估計1993年清算事業團總的剩余資產現值僅1050億美元，這用于償還債務遠遠不夠。盡管到1992年由清算事業團承擔的債務已經通過資產變現償付其中的610億美元債務，但是為既有債務支付本息的同時又額外增加了新的債務，結果債務凈負擔增加190億美元，達到1992年的2250億美元。按這種趨勢發展下去，日本國鐵改革遺留下來的債務不僅不能償還，還有可能象雪球一樣越滾越大。?
　　四、日本國鐵改革效果?
　　國有鐵路公司改革對日本來說是一次極為重要的改革。1987年4月，實行改組后的各鐵路公司開始運轉，10多年來，取得了顯著成果。?
　　(一)經濟效益大幅提高?
　　日本鐵路公司改革后各公司總的運營效益從1985年虧損83億美元變為1992年盈利69億美元。自有資金流量1985年為23億美元，扣除股東紅利、稅負和其他項目后的純利潤從1985年的負168億美元變為1991年的盈利近28億美元。重要的是，改革后的年年盈余，是在整個鐵路系統沒有提過一次價的情況下取得的。股份制改革后的第一年即實現增收增益，由上年的赤字3600億日元轉變為盈利2600億日元。近年來，由于日本經濟出現負增長，鐵路運輸受到嚴重影響，但依然能保持每年有盈余，1997和1998兩年的純利都在500億日元以上。?
　　(二)效率顯著提高?
　　日本國鐵實行鐵路私有化后，競爭力逐漸增強。突出表現是冗員減少，效率提高。職工人數從27.7萬減到20.1萬，減少近1/3，但勞動生產率卻大幅提高。以每人完成的周轉量計算，1996年是1986年的1.83倍。旅客周轉量在改革前5年年均增長0.6%，改革后7年年均增長3.4%，1997年達到2.477億人公里，是1986年的1.25倍。改組后鐵路公司在勞動生產率上與大的私營鐵路的差距也不斷縮小，其中本州各鐵路公司的進展更明顯。1987年，其生產率僅為同類私營鐵路的68%，到1991年就達到私營鐵路的86%。?
　　(三)服務質量大大提高?
　　日本鐵路民營化改革后，在維持運費不漲的情況下，各公司都發揮各自特點，適應不同的需求，保證較高的服務質量。1987年以來盡管私營鐵道公司價格數次上調，但JR的價格一直未變。盡管如此，企業、職工競爭意識和積極性卻大大增強，服務質量顯著提高，不僅增加了列車運行車次，方便了廣大乘客，而且服務態度也有很大改善。?
　　(四)促進宏觀經濟的健康發展?
　　日本國鐵的民營化和引入競爭，不僅促使JR積極拓展業務和增加投資，推動企業重視技術進步；還影響并帶動關連企業的發展；同時對財政貢獻增加。1986年日本ZF對國鐵的凈補貼達到327億日元，而1991年JR上交的稅金就達3336億日元。改革后國鐵的這些貢獻對十幾年來處于困境的日本經濟起到了一定程度的穩定作用。?
　　五、日本國鐵改革的主要特點?
　　概括來說，日本國鐵改革改革過程中有幾個方面比較獨特，包括高層領導支持改革的決心，強而有效的中介機構作用的發揮，多階段的改革進程，合理競爭的引入等。
　　(一)高層領導的大力支持和關注是改革成功的重要保證?
　　組織日本鐵路改革臨時委員會的鈴木和組織監督委員會的中曾根都是改革的有力支持者，臨時委員會直接向首相匯報。在重要問題上，首相要求運輸、財政、衛生、福利、勞動、管理和協調等部門予以大力協助。因此ZF對鐵路改革的高度重視和支持是改革成功的關鍵。?
　　(二)發揮中介機構的重要作用?
　　在改革過程中對資產的再分配，負債的處理，冗員的安置，維持公益性服務以及對不同重組方案的選擇和各方面利益的協調等都需要有一個獨立的強有力的機構從中發揮重要作用。日本ZF認識到如果不將這些權力交付給中介機構，仍由國鐵自己承擔重組和改革的任務，不可能有根本性變革發生。“臨時委員會”和“監督委員會”就是日本國鐵改革過程中重要的兩個中介機構。?
　　日本國鐵改革的經驗表明，推動重組進程中外部中介機構的作用非常重要。正是由于其超脫性，每個成員具有很好的信譽，而且還有較高的工作水平，“臨時委員會”在長達6年的規劃和醞釀過程、“監督委員會”在整個改革過程能始終保持嚴謹和公平，它們的工作也因此始終得到公眾的支持。另外，在日本鐵路改革過程，中介機構還經常對ZF在運輸方面的職能進行重新定義和劃分，并改變公眾和私人參與者各自的地位；在那些前任ZF政策與鐵路重組目標發生沖突的時候，中介機構常常對政策調整提出建議；日本國鐵重組法案的實施影響到其他150條法律，使得必須對這些法律進行修訂，如對偏遠的、低密度鐵路建設和運輸的政策等，這些工作都離不開超脫于ZF之外的中介機構作用的發揮。?
　　(三)系統配套和特殊政策及其過渡措施相結合?
　　由于日本國鐵在改組前瀕臨破產，要把企業資產按原值直接賣給私人投資者不現實，另外，在國鐵進行改革過程中還有許多公益性等問題僅靠股份化的企業是無法完全解決的，仍需要ZF的力量。諸如此類的問題要求改革方案必須系統配套，針對不同情況采取必要的特殊政策。日本國鐵改革具有的過渡性特點和采取的特殊措施集中表現在兩個方面：一是改革后的JR仍是特殊的股份公司，而不是完全的民間股份公司，法律明確規定ZF對企業的權限及持股率等。二是為保證改革順利，國家采取必要的特殊政策，包括：國家負擔部分債務、固定資產稅減半征收，國家負擔部分退休職工年金等。國家特殊政策有范圍和時間限制。國家負擔的債務也只限于國鐵時遺留的部分，數額經法律規定，固定資產稅減半的期限為10年。?
　　(四)在網絡性產業中合理引入競爭? 　　鐵路改革過程中，民營化必須和引入競爭相結合。問題在于鐵路是規模經濟性、網絡經濟性顯著的產業，如何合理引入競爭、至關重要。日本的做法是：①適當放松進入限制、直接引入競爭；②企業分割是民營化改革的重要內容，既可以解決企業臃腫的問題，又有利于競爭。國鐵被分割成7家，還另設企業獨立經營。當然，分割過程要根據產業、技術、市場的具體特點進行；③充分利用已有資源，防止過度競爭帶來資源浪費；④ZF合理管理。鐵道是“市場缺陷”較明顯、需要ZF較多介入和管理的產業。關鍵在于管理要合理適度，以便既引入競爭，又防止競爭過度、浪費資源。日本的做法是取消那些窒息競爭的限制，同時增加必要的保證競爭合理、不損害消費者利益的管理，即市場競爭和ZF管制的有機結合。?
　　六、日本鐵路改革的啟示?
　　從日本國鐵改革實踐的分析可以得出些有益的啟示：?
　　(一)改革模式的選擇必須符合國情?
　　日本鐵路改革沒有像歐洲鐵路那樣完全采取“網運分離”的模式，而是采取了“區域公司為主，網運分離為輔”的混合模式，這是與日本的國情和地理條件相符的。日本的人口密度大且相對集中，與承擔的大量運量相比，鐵路能力相當薄弱，其負荷比歐洲鐵路重得多，完全實行線路基礎設施和運營相分離非常困難，既無法實現對線路的最優利用，也不利于降低成本、提高效率和安全水準。因此在改革時客運公司是網運合一的（新干線除外）；貨運公司由于貨物全國流動的特點和收支平衡的考慮，采用了網運分離的方式；而新干線則具有“混合式模式”的特點，因為新干線是由國家出資建設，各家客運公司運營的，但新線在建成后，其資產經過評估后出售給各鐵路公司，其后的線路維修和改造仍由各鐵路公司負責。因而嚴格地說，日本的新干線兼具“網運分離”和“網運合一”模式中的一些特點。目前我國鐵路單位線路所承擔的總重噸公里為英國的7倍，比日本高出2倍多，而且，主干線每天每公里通過列車數比英國鐵路高出75%,與日本的新干線幾乎持平。與日本和西歐鐵路相比,我國鐵路不僅質量較差，而且線路基礎設施和鐵路運營之間存在著更為緊密的聯系和更多維修工作。因此，在設計我國鐵路改革模式時必須充分考慮這一特性。?
　　(二)引入競爭要從實際出發? 　　日本鐵路改革引入了競爭機制，各公司在服務質量、經營效益等方面存在一定程度的比較競爭。但在干線運輸方面，基本不存在平行線路，因此鐵路競爭的對手主要是公路和民航。JR各公司在市郊運輸方面要與平行的私鐵和地鐵競爭，目前看來這種適度的競爭效果良好。與日本相比，中國鐵路引入競爭的方式既有相同點，又有不同之處。相同點在于，由于運輸能力緊張、平行線路較少以及線路和運營之間存在的聯系；不同之處在于，與其它運輸方式相比，鐵路在中長途客貨運輸市場中仍居主要地位，長遠來看，在行業內部引入競爭顯得更為迫切和重要。?
　　(三)強有力的政治支持是改革成功的基礎? 　　在日本國鐵的改革過程中，鈴木首相和中曾根首相都堅決支持鐵路改革并把它作為整個ZF改革很重要的一個方面。面對各自政黨的不同意見，他們一貫堅決支持由兩個專家組即“臨時委員會”和“監督委員會”提出的改革方案，并在改革過程中要求各有關部門盡可能給予工作上的大力支持。?
　　(四)政企分開是鐵路改革成功的關鍵?
　　日本鐵路在改革前，國鐵的雙重領導導致經營責任不清。改革后，作為企業的JR集團各公司的經營責任與國家的行政職能明確分離，鐵路企業與ZF的關系依據《鐵道事業法》得以明確，而且建立了ZF不得隨意干預企業的自主決策的制度。明確ZF的目標要求，正確界定、劃分和行使ZF及企業在鐵路基礎設施規劃、建設、融資、管理、運營及公共服務等方面的職能、責任和權力，合理調整各級ZF和企業之間的分工，使鐵路運輸企業成為具有獨立經營能力、按商業化原則運作的經濟實體，是世界各國鐵路改革的普遍做法，也應該是我國鐵路改革的基本前提條件。?
　　(五)鐵路的企業結構應由市場決定?
　　在日本原國鐵分割時，6個客運公司的劃分并非單純考慮地理因素而主要是根據運輸市場和經營基礎。首先要符合客流特點，不能對旅客造成不便，因此盡量不在旅客通過量大的地點分界，因此國鐵分割后各公司管內的旅客運輸占到95%，只有小部分列車跨公司運行；其次要確保各公司的相對收益完整，既有線和新干線的合并經營必須達到財務平衡并進行適度的內部交叉補貼，如東海道新干線跨越了東、中、西三個公司，但中日本公司僅靠既有線不能維持正常經營，于是將東海道全線歸其所有，目前東海道新干線的運輸收入占該公司全部收入的83%；最后，公司的規模和人員要適度，要在有效的管理范圍之內。
　　(六)改革應循序漸進? 　　日本國鐵改革是先解決當務之急，再處理長期問題。從改革的迫切程度來看，日本的國鐵改革首先是阻止大量財政收入的流失；第二步是解決鐵路存在的其他問題，如富余勞動力、巨額債務、不協調的勞資關系等；最后才是進行股份制改革。我國的鐵路改革由于歷史等原因，其艱巨性和復雜性將遠遠大于當年日本國鐵改革時的情況，改革的成功與否不僅關系到我國的整個改革進程和國民經濟發展，而且將影響到社會和政治的穩定。因此，改革實施前一定要進行系統的設計和制定明確的法律法規，并在改革推進過程中循序漸進，不能操之過急。?
　　總之鐵路改革既要充分考慮該產業的特點，順應世界鐵路改革的趨勢，又要有針對本國特點，采取合理的模式，正確處理好引入競爭和改進ZF管制的關系，有計劃分步驟地進行。
　　“中國鐵路運輸體制改革研究”課題組
　　本報告執筆：梁仰椿
　　參考文獻：?
　　1.《規制與競爭研究叢書》，張昕竹、讓?拉豐、安?易斯塔什著。?
　　2.《中國鐵路期刊》，2001年第一、三期。?
　　3.《鐵道運輸與經濟期刊》，2001年第五期。?
　　4.《鐵路改革模式選擇》，中國鐵道出版社，何璧主編。（梁仰椿中國鐵路運輸體制改革研究”課題組）

[ 本帖最后由公汽聯營公司于 2008-8-31 12:26 編輯 ]